В Новый год - с новыми правилами налогового администрирования

- Можно ли сказать, что реформа в сфере налогового администрирования будет способствовать разрешению накопившихся проблем во взаимоотношениях власти и бизнеса?

- В определенной мере, да. Разрешен ряд проблем, устранены некоторые пробелы, урегулированы процедуры, по которым было немало споров. Вместе с тем, для меня очевидно, что кардинально взаимоотношения налоговиков и налогоплательщиков не изменятся, потому что в налоговом законодательстве как не было, так и нет ответственности государственных чиновников за нарушение ими же установленных правил.

Кроме того, многие новации сформулированы таким образом, что новых разночтений и споров не избежать, причем уже сейчас понятен их характер. Анализ изменений первой части кодекса, проведенный юристами нашего агентства, показывает, что такие изменения в целом, скорее, ухудшат положение налогоплательщиков. Более того, ряд новаций принят вопреки мнению высших судебных инстанций: Конституционного суда РФ и ВАС РФ. Например, установлено взыскание налоговых санкций во внесудебном порядке, а также пени за неуплату авансовых платежей налога (вне зависимости от способа исчисления аванса), закреплен учет крупнейших налогоплательщиков не по месту нахождения, а в межрегиональных инспекциях Москвы и Санкт-Петербурга.

- То есть мнение бизнес-сообщества вообще не было учтено в процессе изменения системы налогового администрирования?

- Я бы не сказал что "вообще": в какой-то части интересы налогоплательщиков, конечно, учтены. Кроме разрешения некоторых технических вопросов, таких, как установление исчисления сроков исключительно в рабочих днях, определения срока на подготовку возражений на акт налоговой проверки в 15 дней, а также более детальной регламентации порядка зачета и возврата налогов (например, с 1 января 2008 года зачеты переплат налогов будут проводиться по одному виду налога - федеральный, региональный и местный, - а не по одному бюджету, как сейчас), законодатель ввел ряд новаций, облегчающих жизнь налогоплательщикам.

Второй положительный момент. На практике разъяснения Минфина РФ и налоговой службы часто противоречили друг другу. Со следующего года мнение Минфина становится обязательным для налоговых органов. Кодекс установил, что если налогоплательщик действовал в соответствии с разъяснениями Минфина (должны быть представлены в течение 2 месяцев с момента запроса) и потом будет установлено, что эти разъяснения оказались ошибочными, то не только штраф (как сейчас), но и пеня с налогоплательщика не может быть взыскана. При этом, однако, необходимо иметь в виду, что разъяснения, данные другому лицу по аналогичной ситуации, силы иметь не будут. Речь идет лишь о разъяснениях, предоставленных лицу, сделавшему запрос, и разъяснениях для неограниченного круга лиц.

Кроме того, законодатель сделал оговорку о том, что освобождения от уплаты пеней не будет, если разъяснения основаны на неполной и недостоверной информации. Для того, чтобы не попасть в такую ситуацию, мы рекомендуем налогоплательщикам прикладывать к запросу копии документов, которые достаточно полно раскрывают обстоятельства.

В Налоговом кодексе не был установлен минимальной срок для исполнения требования об уплате налога, по истечении которого налоговый орган получал право взыскивать налог. Пользуясь этим, налоговики нередко указывали срок в один день и налогоплательщики не успевали подготовиться к тому, чтобы приостановить взыскание в суде. В новой редакции кодекса взыскание не может быть осуществлено ранее 10 дней после предоставления требования.

В последнее время суды редко признавали решения незаконными на том основании, что налоговики нарушили формальные процедуры налогового контроля и вынесения решения. С 2007 года законодатель установил безусловное основание для отмены решения - налоговым органом не была дана возможность представить возражения налогоплательщику и участвовать в их рассмотрении.

Еще одной болевой точкой для налогоплательщиков было приостановление операций по счетам в банках в качестве обеспечения взыскания недоимки. Старая редакция кодекса позволяла заблокировать счета налогоплательщика на любые суммы, безотносительно суммы недоимки, даже если она составляла один рубль. Со следующего года приостановление операций возможно только в пределах взыскиваемой суммы.

Нередко налогоплательщики неограниченное время оставались в "подвешенном" состоянии в связи с проведением дополнительных мероприятий налогового контроля по итогам выездной налоговой проверки. Новые правила позволяют налоговому органу проводить такие мероприятия лишь в течение одного месяца.

Важной проблемой, на наш взгляд, является рост количества уголовных дел, возбуждаемых по налоговым статьям. В соответствии с действующим законодательством налоговая инспекция в обязательном порядке передает акты и решения по проверкам в органы МВД, если доначисленные суммы превышают установленные в Уголовном кодексе пределы (полтора миллиона рублей). Новая редакция кодекса предусматривает что-то вроде деятельного раскаяния, которое ранее присутствовало в уголовном праве. А именно: налоговые органы смогут передавать документы в налоговую милицию для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, только если компания не выполнила требование о погашении недоимки в течении двух месяцев.

- Значительные изменения претерпели правила проведения налоговых проверок. Именно они вызывали наибольшее недовольство бизнес-сообщества. Как вы оцениваете ситуацию?

- Действительно, налогоплательщики недовольны правом налогового органа требовать в ходе камеральной проверки любое количество документов неограниченное количество раз. Реализация такого права означает перманентное вмешательство контролеров в хозяйственную деятельность и тяжелым бременем ложится на плечи бухгалтерских, финансовых и других служб предприятия. Ограничение на количество выездных проверок, предусмотренное кодексом, становится бессмысленным, т.к. налоговикам нет необходимости выезжать на предприятие, если сами документы в любом количестве "выезжают" в налоговый орган. С 2007 года порядок меняется. Налоговые органы получили право исследовать только те документы, представление которых предусмотрено Налоговым кодексом вместе с декларацией. В случае обнаружения ошибки или противоречия налоговый орган уведомляет налогоплательщика, который, в свою очередь, сам определяет какие документы ему представить или не представить для опровержения. Правда, из общего правила есть исключения: налоговый орган вправе затребовать любые документы, если налогоплательщик заявляет о своем праве на льготу, если задекларирован НДС или платежи, связанные с пользованием природными ресурсами. Приходится констатировать, что исключения из правила чуть ли не более объемны, чем само правило, ведь львиная доля камеральных проверок в настоящее время приходится на НДС, а понятие льготы может толковаться налоговиками очень широко.

Что касается выездных налоговых проверок, то почти все изменения не в пользу налогоплательщиков и явно ужесточают ситуацию.

Новая редакция кодекса предусматривает, что налоговый орган может проверить три года, предшествующих году назначения проверки, а не году проведения проверки, как было до сих пор. Соответственно, узаконена ситуация, когда налоговый орган назначает проверку в декабре, например, 2006 года, выходит на проверку в 2007 году и проверяет 2003-2005 годы.

Много копий сломано по поводу сроков проведения выездной проверки. Основываясь на мнении Конституционного суда РФ, налоговики проводят проверку в течение двух месяцев, которые складываются из времени фактического нахождения налоговиков на территории налогоплательщика. Таким образом, срок проверки фактически неограничен, хотя на практике он редко превышает год. С 2007 года налоговики обязаны применять календарный способ исчисления сроков, согласно которому срок проверки составляет 2 календарных месяца, но может быть продлен до 6 месяцев. Кроме того, налоговый орган вправе приостановить проверку на 6 месяцев с правом оставить у себя копии истребованных документов (по сути, продолжить проверку по месту своего нахождения). Итого получаем тот же год.

Действующая редакция Налогового кодекса предоставляла право руководителю налогового органа по итогам рассмотрения возражений на акт выездной налоговой проверки назначить дополнительные мероприятия налогового контроля. Согласно сложившейся судебной практике, такие мероприятия не могли приводить к продолжению проверки (повторному истребованию документов и т.п.). В новой редакции налоговикам прямо предоставлено право истребования документов, опроса свидетелей и проведения экспертизы.

Со следующего года вводится новый институт обеспечения выполнения решений налогового органа, который явно осложнит жизнь налогоплательщикам. По итогам налоговой проверки налоговики смогут запретить налогоплательщику продавать имущество или проводить расходные операции по счетам. Для того, чтобы избежать запрета, налогоплательщик вправе предоставить залог, поручительство или банковскую гарантию. Налоговый орган обязан отменить запрет, только если представлена гарантия банка, которому присвоен инвестиционный рейтинг. В любом другом случае налоговый орган выносит решение по своему усмотрению.

Указанная норма является примером низкого качества юридической техники изготовления закона. Непонятно, ограничен ли запрет величиной налоговой претензии или налоговики смогут замораживать счета и имущество вне зависимости от суммы претензии?

Решение по результатам выездной налоговой проверки вступает в силу по истечении 10 дней. По истечении этого срока налогоплательщик может в порядке, действующем в настоящее время, обжаловать решение в вышестоящий налоговый орган. Либо может быть применен новый институт апелляционного обжалования, согласно которому налогоплательщик вправе подать жалобу до истечения 10 дней. Такая жалоба безусловно приостанавливает вступление решения в силу и его исполнение. Вышестоящий налоговый орган обязан вынести решение по жалобе в течение 1 месяца. Только после этого налогоплательщик получает право обратиться с заявлением в арбитражный суд.

С 2009 года вводится обязательное досудебное обжалование в вышестоящем налоговом органе в апелляционном порядке. Очевидно, что процесс рассмотрения спора с налоговым органом будет еще более длительным.

Новая редакция кодекса не предусматривает проведение встречных проверок. Вместе с тем, введена норма непонятного содержания: "В случае, если вне рамок проведения налоговых проверок у налоговых органов возникнет обоснованная необходимость получения информации относительно конкретной сделки, должностное лицо налогового органа вправе истребовать эту информацию у участников этой сделки или у иных лиц, располагающих информацией об этой сделке".

И еще одна новая "драконовская" норма. Налоговикам дано право проведения повторной выездной проверки в случае предоставления налогоплательщиком дополнительной декларации на уменьшение налогового обязательства за соответствующий налоговый период. Если бы законодатель был озабочен необходимостью выяснить все обстоятельства уменьшения налогового обязательства, то достаточно было предоставить налоговикам право требования необходимых документов по камеральной проверке. В принятой редакции налоговый орган сможет проверить заново все хозяйственные операции, в том числе те, которые остались неизменными с прошлой налоговой проверки. На лицо попытка вынудить налогоплательщиков отказаться от возврата переплаченных налогов.

- Какие еще существенные изменения внесены в первую часть Налогового кодекса, и какие из вопросов так и остались без ответа?

- В действующей редакции Налогового кодекса предусмотрен срок в 6 месяцев, в течение которых налоговый орган был вправе обратиться в суд с заявлением о взыскании недоимки. Такой срок является пресекательным, соответственно, восстановлен быть не может. В новой редакции судам предоставлено право восстановления срока, пропущенного налоговым органом. При этом, к сожалению, не оговорены временные рамки, в течение которых суд может такой срок восстановить. Получается, что с согласия суда налоговый орган может взыскать недоимку, возникшую хоть 10 лет назад.

Кроме того, за налоговыми органами закреплено право предъявлять иски о признании сделок недействительными и взыскании в доход бюджета всего полученного по таким сделкам. Среди правоведов давно муссируется вопрос об опасности такой нормы для цивилизованного гражданского общества.

Что касается вопросов, которые обсуждались в ходе рассмотрения законопроекта, но не получили достойного воплощения в законе, - это, в основном, предложения об ответственности чиновников за неправомерные действия. Не приняты нормы об уплате налоговыми органами госпошлины в случае проигрыша в суде и об ответственности (в том числе уголовной) сотрудников налогового органа за вынесение заведомо незаконных решений. Не установлена кодексом презумпция добросовестности налогоплательщика. Вместо этого Пленум ВАС принял постановление "Об оценке арбитражными судами доказательств необоснованности возникновения налоговый выгоды".

Вместе с тем, хочется надеяться на то, что новая редакция кодекса не приведет к чрезмерному дисбалансу интересов частных лиц и государства, а судебная система защитит нарушенные права и устранит пробелы закона.

(Вторую часть консультаций по новациям в налоговом администрировании читайте в "ВиД" за вторник, 19 декабря.)