От “слепых” дотаций к формированию собственной налоговой базы
Эта тема представляется особо актуальной сегодня, когда и административные руководители, и финансисты, и депутаты различных уровней активно обсуждают проблему межбюджетных отношений в новых условиях и тесно связанную с ней проблему выравнивания бюджетной обеспеченности городов и районов.Межбюджетные отношения федерального центра и субъектов РФ, региональных властей и администраций городов и районов, органов местного самоуправления регулируются по единым принципам, определенным законодательно - с уровня Бюджетного кодекса Российской Федерации, региона и далее. Одним из важнейших принципов межбюджетных отношений является выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований. Реализация данного принципа требует применения стандартов (нормативов), позволяющих обеспечить равномерность в распределении финансовых ресурсов по каждому бюджетному учреждению в любом населенном пункте соответствующего территориального образования.
Стандарты и нормативы более детально, чем законы, регламентируют осуществление органами исполнительной власти своих исполнительно-распределительных полномочий. Эти нормативы согласно федеральной концепции разграничения полномочий между органами различных ветвей власти должны устанавливать объем действий исполнительной власти в отношении населения, в том числе объем предоставления тех или иных благ в соответствии с федеральными законами.
Федеральные стандарты (нормативы) устанавливаются Правительством РФ. Субъекты Российской Федерации могут устанавливать дополнительные, повышающие объем благ, предусмотренных федеральными стандартами, региональные стандарты (а местное самоуправление - муниципальные стандарты), реализуемые ими при наличии собственных ресурсов и под их ответственность. Они могут также устанавливать стандарты в сферах, не урегулированных федеральными актами (в порядке опережающего регулирования).
К числу основных показателей выравненности уровней минимальной бюджетной обеспеченности по отдельным отраслям социальной сферы на территориях региональной власти можно относить удельные расходы бюджетных средств в расчете на душу населения.
Правительство Татарстана не первый год уделяет повышенное внимание этим вопросам. В республике уже в течение ряда лет при определении объема расходов по отраслям социальной сферы применяются утвержденные правительством региональные удельные нормативы и стандарты.
Регионам, у которых для обеспечения финансирования до нормативной потребности не имеется достаточной собственной налогооблагаемой базы, из бюджета республики выделяется финансовая помощь в виде дотаций и субвенций, а при формировании проекта консолидированного бюджета республики на 2003 год кроме них предусмотрены и другие доходные источники, в первую очередь - средства федерального бюджета, выделяемые республике в рамках Федеральной целевой программы “Социально-экономическое развитие Республики Татарстан до 2006 года”.
Из этих средств на выравнивание уровней бюджетной обеспеченности районов и городов республики на 2003 год из бюджета республики предусмотрено выделить 2388,8 млн. рублей, в том числе на увеличение расходов по учреждениям культуры, искусства и кинематографии - 100 млн. рублей, социального обеспечения - 104,8 млн. рублей, здравоохранения и физической культуры - 400 млн. рублей, образования - 540 млн. рублей, на финансовую поддержку регионов-доноров - 1244 млн. рублей. Потребность бюджетных учреждений районов и городов в дополнительных средствах на 2003 год определялась исходя из необходимости доведения объема финансирования учреждений социальной сферы предстоящего года до планового уровня 2002 года, который был рассчитан исходя из действующих нормативов и стандартов.
В целях недопущения иного толкования понятий “доведения объема финансирования предстоящего года до планового уровня текущего года” необходимо уяснить, что под плановым уровнем объема финансирования текущего года подразумевается первоначальный плановый уровень расходов местных бюджетов, утвержденный в объемах, согласованных с вышестоящим бюджетом (в данном случае бюджетом республики). Если в ходе принятия или исполнения бюджета первоначальный плановый уровень расходов местными Советами народных депутатов был скорректирован в ту или иную сторону, то такой бюджет называется уточненным бюджетом.
Надо подчеркнуть, что расходная часть райгорбюджета может быть уточнена, как правило, только в сторону увеличения объемных показателей. Вследствие этого при доведении объема расходов местных бюджетов на 2003 год до планового уровня 2002 года не следует иметь в виду показатель объема уточненного бюджета на 2002 год. Однако в отдельных регионах республики при формировании объемных показателей расходной части местных бюджетов на 2003 год в качестве сравнения используют не плановый уровень первоначального бюджета на 2002 год, а плановый уровень уточненного бюджета.
Наиболее большая разница между объемами первоначального и уточненного бюджетов на 2002 год образовалась по Казани. При рассмотрении проекта бюджета города на 2002 год его расходная часть в Министерстве финансов республики была согласована в объеме 4559,1 млн. рублей, а при утверждении бюджета города народными депутатами городского Совета объем расходов был уточнен в сторону увеличения на 735,4 млн. рублей, или 16,1%, и принят в сумме 5294,5 млн. рублей.
На 2003 год расходная часть проекта бюджета Казани с учетом собственной доходной базы спрогнозирована в объеме 3806,4 млн. рублей, что в сравнении с плановыми показателями уточненного бюджета на 2002 год меньше на 1488,1 млн. рублей, или 28,1% первоначального бюджета - на 752,7 млн. рублей, или 16,5%.
С подачи народных депутатов Горсовета проект бюджета Казани на 2003 год назван “плохим” бюджетом, не позволяющим обеспечить в предстоящем году нормальное функционирование многих учреждений социальной сферы. По мнению народных депутатов, администрация города сформировала такой плохой бюджет по вине Правительства республики. При этом до жителей города не доводится информация о том, что Кабинет министров РТ принял все меры по недопущению на 2003 год снижения объемов бюджетных расходов по Казани в сравнении с плановыми показателями бюджета текущего 2002 года.
Например, чтобы не допустить в предстоящем году снижения объемов бюджетных расходов социальной направленности, Правительством республики принято решение о выделении городскому бюджету дополнительных средств из бюджета республики на общую сумму 1357,3 млн. рублей, в том числе на финансирование расходов по капитальному ремонту жилого фонда Казани - 256,6 млн. рублей, на возмещение убытков предприятий, связанных с регулированием тарифов, - 532,3 млн. рублей, на финансовую поддержку основных отраслей социальной сферы - 68,4 млн. рублей, на реструктуризацию кредиторской задолженности бюджетных учреждений - 200 млн. рублей, на стимулирование увеличения собственной налоговой базы - 300 млн. рублей. За счет этих дополнительных средств общий объем бюджетных расходов по Казани в 2003 году составит 5163,8 млн. рублей, что превышает первоначальный плановый уровень бюджета города на 2002 год на 604,6 млн. рублей.
В результате финансовой поддержки из бюджета республики рост расходной части бюджета Казани в сравнении с планом 2002 года составит 13,2% при 2% в целом по местным бюджетам РТ. Таким образом, бюджет предстоящего года по столице республики находится в куда лучшем положении в сравнении с другими городами и районами Татарстана.
Кроме того, надо иметь в виду, что в случае исполнения доходной части местных бюджетов в объемах ниже плановых им при необходимости в пределах финансового года из бюджета республики могут быть предоставлены беспроцентные бюджетные ссуды на покрытие временных кассовых разрывов. На эти цели расходы бюджета республики ежегодно составляют более одного миллиарда рублей.
Отдельная проблема - соблюдение вышестоящими бюджетами принципа самостоятельности нижестоящих бюджетов, означающий при наличии у последних расходных прав и наличие собственных доходных источников. К сожалению, этот принцип нередко нарушается, в первую очередь администрациями районов и городов по отношению к бюджетам местных самоуправлений. Бюджетам местных самоуправлений в пределах их расходных полномочий должны быть переданы все местные налоги и сборы, а при их недостатке необходимо производить отчисления из райгорбюджетов, однако в настоящее время в Татарстане доходные источники в бюджеты местного самоуправления переданы лишь в Агрызском, Апастовском и Нижнекамском районах, а в остальных - нет и не по причине самодостаточности муниципалитетов; просто ограничиваются права органов местного самоуправления. Вместо передачи доходов администрации городов и районов предпочитают выделять бюджетам местного самоуправления дотации из райгорбюджетов, тем самым лишая органы местного самоуправления самостоятельности. Такая картина наблюдается в первую очередь в Бавлинском, Лениногорском, Новошешминским, Рыбнослободском и Тетюшском районах, где доходная часть бюджетов местного самоуправления более чем на 90% формируется за счет дотаций из районного бюджета.
Этот “принцип” формирования доходной базы бюджетов местного самоуправления является неприемлемым, так как он не только ограничивает самостоятельность органов местного самоуправления, но и способствует проявлению у их руководителей иждивенческих настроений.
Между тем способность и готовность органов местного самоуправления к укреплению и расширению доходной базы своих бюджетов, к тому, чтобы обходиться без дотаций или с минимальными дотациями из райгорбюджетов становится не просто актуальной, а жизненно необходимой потребностью в свете разработанной Комиссией при Президенте РФ Концепцией разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления по общим вопросам организации государственной власти и местного самоуправления.
В нашей республике перечень доходных источников, используемых для формирования доходной базы бюджетов местных самоуправлений, ежегодно устанавливается отдельной статьей Закона о бюджете республики. В проекте Закона о бюджете республики на 2003 год они зафиксированы в статье 26.
Хочется надеяться, что главами администраций районов и городов республики в предстоящем году будут приняты все меры по соблюдению указанной статьи Закона.