Госкапитализм как он есть

Казна приоткрывается.

Первое и главное, на мой взгляд, - это то, что государство возвращается к бывшему естественным в советское время непосредственному финансированию развития производственной инфраструктуры, а также приступает к стимулированию через госфинансы инвестиционной деятельности. Речь идет не о полном финансировании, о господдержке (в том числе развития судостроения и авиастроения), но все же: в БП говорится о "максимальном использовании" в названных целях государственных институтов развития, прежде всего Банка развития и внешнеэкономической деятельности, Инвестиционного фонда РФ, Российской венчурной компании.

Важно, что поставлен вопрос о переходе к современным принципам осуществления государственных капвложений. Основным документом, регламентирующим взаимоотношения между госзаказчиком и подрядчиком, говорится в Послании, должен стать контракт, заключаемый на весь период реализации инвестиционного проекта, и в этом контракте должны быть четко зафиксированы обязательства подрядчика по сдаче объекта в эксплуатацию и обязательства государства по финансированию. Расходы на весь период реализации инвестиционного проекта, в отношении которого заключен госконтракт, подлежат включению в расходные обязательства государства и не могут быть пересмотрены. Проводимые при проектировании объекта госкапвложений сметные расчеты должны основываться на реальной оценке стоимости необходимых работ, оборудования и материалов и рассчитываться в ценах соответствующих лет. При этом смета должна рассматриваться исключительно как составная часть конкурсной документации при проведении подрядных торгов, а в дальнейшем подрядчик должен обладать свободой выбора наиболее эффективных и экономичных способов реализации проекта.

Как это видится в Московском Кремле, можно судить по абзацу Послания, посвященному проблемам дорог. Задача: существенно увеличить пропускную способность и повысить безопасность автомобильных дорог. Пути решения: "Финансовое обеспечение соответствующих мероприятий должно осуществляться не только за счет увеличения объемов финансирования из бюджетов, но и за счет привлечения средств из внебюджетных источников. Необходимо на практике широко задействовать эффективные механизмы государственно-частного партнерства, включая реализацию концессионных соглашений. Увеличение расходов на нужды дорожного хозяйства должно осуществляться сбалансированно, с учетом необходимости обеспечения как строительства новых, так и поддержания в нормативном состоянии существующих автомобильных дорог. К 2011 году расходы на содержание федеральных автомобильных дорог должны поэтапно увеличиться до уровня, полностью обеспечивающего их поддержание в нормативном состоянии. Значительную часть государственного финансирования строительства и реконструкции дорог целесообразно осуществлять из Инвестиционного фонда Российской Федерации с учетом возможностей привлечения частного софинансирования".

Все хорошо, но впечатление портит признание, что до полного финансирования поддержания существующих автодорог в нормальном состоянии надо терпеть еще пятилетку. По-видимому, эксперты, готовившие этот раздел БП, полагают, что до 2011 года ездить по российским дорогам не будут… Очень жаль, что людям, которым доверено обсчитывать стратегию экономического развития, не приходит в голову сопоставить темпы прироста автопарка страны и роста доли грузоперевозок автотранспортом с пропускной способностью и качеством дорог и дорожной инфраструктуры как в городах, так и между ними. В противном случае в повестку дня давно бы уже был внесен вопрос о принятии специальной программы дорожного строительства - как самого что ни на есть приоритетного национального проекта. Речь-то - о двух сугубо национальных бедах.

Значительное место в Послании отведено вопросам стимулирования экономического развития, прежде всего инновационного характера, через совершенствование налоговой политики. Президент указал, что необходима дальнейшая модернизация налоговой системы в целях создания комфортных налоговых условий для перехода отечественной экономики на инновационный путь развития. Отмечено, в частности, что проблемной сферой остается налогообложение фонда оплаты труда для видов экономической деятельности с высокой долей оплаты труда в структуре затрат, прежде всего в инновационных секторах экономики. По-видимому, из этого финансовые власти должны сделать вывод о необходимости некоей дифференциации налога на ФОТ, уменьшения его для предприятий, выпускающих продукцию с высокой степенью добавленной стоимости. Кроме того, поставлена задача уже в 2007 году принять закон об освобождении от налогообложения дивидендов, получаемых российскими юридическими лицами от стратегических инвестиций в дочерние общества. Последнее, будем надеяться, позволит создать предпосылки для опережающего развития геологоразведочных работ в нефтегазовой отрасли и НИОКР в химической, машиностроительной и некоторых других отраслях. В то же время в БП отмечена необходимость внести в Налоговый кодекс РФ поправки, направленные на совершенствование налогового контроля за использованием трансфертных цен в целях минимизации налогов. Процедуры такого контроля должны быть максимально простыми и понятными для налогоплательщиков и налоговых органов, говорится в документе. Особое внимание следует обратить на то, что новые правила не должны привести к дополнительным сложностям в отраслях, производящих продукцию с высокой добавленной стоимостью, где в настоящее время формируются вертикально интегрированные структуры.

Не забыты в Послании интересы отечественных экспортеров, каковыми по преимуществу являются, как известно, сырьевики: Президент потребовал решить наконец тянущиеся вот уже 15 лет, с момента введения НДС, тяжбы вокруг возврата входящего налога на добавленную стоимость, упростить "избыточно обременительные процедуры", исключив тем самым "возможность значительных злоупотреблений" в этой части системы налогового администрирования.

Бюджетники и межбюджетные отношения

По этой теме в Послании хватает констатаций неприемлемости положения, но не хватает, по-моему, ясных указаний, как его улучшить.

Отмечено, например, что "далеко не всегда органами государственной власти субъектов Российской Федерации соблюдаются установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации принципы финансовых взаимоотношений с муниципальными образованиями. С трудом преодолеваются традиции централизованного регулирования доходов и расходов местных бюджетов. Имеются факты оплаты расходных обязательств муниципальных образований напрямую из бюджетов субъектов Российской Федерации".

Да, не всегда, а точнее - сплошь и рядом, да "устранение муниципальных образований от реализации их собственных полномочий приводит к размыванию ответственности, отсутствию стимулов у муниципальных образований к поиску более эффективных способов реализации этих полномочий". Но чем эти полномочия были обеспечены изначально, когда задумывалась муниципальная реформа, каковы в большинстве МО источники формирования доходов, достаточных не то что для развития, а для элементарного выживания? Их определил федеральный законодатель вместе с финансовыми властями? Нет. Что же удивляться тому, что власти субъектов федерации по-прежнему держат свои районы и города на коротком финансовом поводке и ни о какой продекларированной самостоятельности, самоуправлении на практике и речи нет?

Между тем указано: "Усиление ответственности органов исполнительной власти и бюджетных учреждений за результативность бюджетных расходов и повышение качества государственных и муниципальных услуг должно сопровождаться расширением их полномочий, созданием стимулов к повышению прозрачности и эффективности использования бюджетных средств, прекращением практики мелочной регламентации их деятельности".

Слабая надежда подана руководителям бюджетных учреждений: им должно быть предоставлено право самостоятельно определять направления расходования средств для достижения показателей задания, Правительству РФ поручено принять решения, "позволяющие главным распорядителям бюджетных средств в пределах средств, предусмотренных на оплату труда, вводить для подведомственных бюджетных учреждений системы оплаты труда, отличные от Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы. Применение таких систем должно обеспечить соответствие качества труда работника и уровня его оплаты".

Кроме того, говорится в Послании, должна начаться работа по преобразованию бюджетных учреждений в автономные учреждения в тех сферах предоставления социальных услуг, где это может создать существенные стимулы для повышения эффективности деятельности. Тут Татарстан может отрапортовать: уже идет такая работа, Владимир Владимирович.

И ничего принципиального не сказано насчет совершенствования межбюджетных отношений центра и регионов. Единственное - "при подготовке и реализации решений о делегировании полномочий в сфере регулирования экономического и социального развития Правительство Российской Федерации должно исходить из необходимости оптимизации структуры и численности территориальных органов федеральных служб и агентств, сохраняя за федеральным уровнем в основном контрольные и надзорные функции". Ну, они у нас и так только и делают, что надзирают и контролируют.

Впрочем, есть в том, что касается межбюджетных отношений, и один симптоматичный нюанс: "следует продолжить передачу реализации инвестиционных проектов по строительству объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности, на финансирование из региональных и местных бюджетов". То есть ваша собственность, вы и финансируйте, а не на что, так передайте объект в собственность федеральную. Так, по-видимому, надо понимать.

Гражданам - плательщикам

В логику развития госкапитализма с жесткой централизацией властных полномочий и финансовых ресурсов вполне вписывается заявленное в БП "преобразование", а по существу разделение Стабилизационного фонда РФ на Резервный фонд и Фонд будущих поколений. Первый должен обеспечивать расходы бюджета в случае значительного снижения цен на нефть в среднесрочной перспективе; его объем, как и объем доходов от нефти и газа, используемых для финансирования расходов федерального бюджета, предписано законодательно зафиксировать в процентном отношении к ВВП, предусмотрев при этом 3-летний период для перехода к новым принципам управления нефтегазовыми доходами. Фонд будущих поколений должен аккумулировать доходы от нефти и газа, которые образуются в результате превышения доходов от нефтегазового сектора над отчислениями в Резервный фонд и средствами, используемыми для финансирования расходов федерального бюджета.

Понятно: собрав финресурсы в одном центре, мы в равной степени позаботимся о "подушке безопасности" для всех регионов и граждан. Остается подождать оглашения конкретной методики формирования Фонда будущих поколений и стимулов для его пополнения.

Насчет будущих поколений пенсионеров. Как можно понять из текста Послания, пенсионная реформа будет продолжаться так, как задумана: предстоит только сформировать механизмы укрепления накопительной составляющей пенсионной системы, включая стимулирование добровольных пенсионных накоплений граждан, а также определить "целевые ориентиры относительно уровня коэффициента замещения" (то есть сумм пенсий относительно сумм оплаты труда работающих, сегодня этот коэффициент в России "гуляет" где-то в пределах 30% против 80 и более в развитых странах Запада). Реализаторам пенсионной реформы предстоит, кроме того, определить уровень приемлемой налоговой нагрузки на фонд оплаты труда - задача для людей типа Зурабова, сходная с определением квадратуры круга.

Есть в Послании новации относительно налоговой нагрузки на граждан. Прогрессивную шкалу НДФЛ решено не вводить, то есть не отнимать у богатых сверх сегодняшних 13% подоходного налога, а вместо этого уменьшить нагрузку на бедных за счет повышения размеров вычетов для них, например, на лечение, на квартплату. Если учесть, что богатые с такими вычетами, как правило, не связываются, для них это мелочь, не стоящая хлопот, налогообложение доходов все-таки принимает своеобразный прогрессивный характер.

Из того же ряда - предлагаемый механизм взимания налога на жилую недвижимость граждан. Во-первых, как сказано в Послании, он будет рассчитываться не так, как сейчас, по ставкам БТИ, а исходя из рыночной цены квартиры или дома, но - внимание - поставлена задача предусмотреть при этом "такую систему вычетов, чтобы налоговое бремя в отношении малообеспеченных граждан осталось на существующем уровне". Соответствующую главу Налогового кодекса РФ еще только предстоит принять, но принцип ясен: богатые и здесь будут платить больше.

Однозначный плюс для тех, кто не потерял надежды улучшить свои жилищные условия: сказано, что при осуществлении проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" особое внимание необходимо обратить на расширение государственной поддержки создания коммунальной инфраструктуры на земельных участках, предназначенных для жилищного строительства.

О перспективах роста зарплаты в БП сказано коротко: "предусмотреть повышение минимального размера оплаты труда до 2300 рублей с 1 сентября 2007 года", однако применительно к работникам бюджетной сферы исходить из финансовых возможностей субъектов РФ и органов местного самоуправления. То есть достанется не всем. Впрочем, есть шанс, что реальная потребительская способность зарплат будет расти быстрее номинальных ставок оплаты труда: Посланием поставлена задача в охватываемый документом период снизить уровень инфляции до 3-4%.

Президент напомнил законодателям, что в 2010 году предстоит осуществить первые фактические выплаты за счет средств материнского (семейного) капитала, и сообщил, что "к этому времени должна быть полностью сформирована система управления средствами материнского (семейного) капитала и предусмотрены необходимые бюджетные расходы". Тревожно: получается, что на сей день системы управления этим капиталом нет, а примеры с монетизацией льгот и алкогольным кризисом слишком ярко показывают, как у нас умеют формировать разного рода системы управления…

Ну и последнее, что затрагивает непосредственные, бытовые, можно сказать, интересы граждан: Президент поручил уже в этом году урегулировать в Налоговом кодексе РФ вопросы налогообложения некоммерческих организаций с целью их более активного включения в осуществление социальной деятельности (а также принять федеральный закон, направленный на налоговое стимулирование научной и инновационной деятельности).

Получится?

Сложный вопрос. Все упирается как всегда в исполнителей и уровень контроля их деятельности. Пока, как констатировано в Бюджетном послании, в нашей стране "финансовый контроль в малой степени затрагивает вопросы эффективности использования бюджетных средств и качества финансового менеджмента, а его результаты почти не используются при формировании бюджетов и принятии управленческих решений". Более того, равно как во времена "развитого социализма", исполняется федеральный бюджет по принципу - долго запрягают, а потому гонят: значительная часть расходов концентрируется во второй половине года, констатируется в Послании, что создает стимулы израсходовать средства любой ценой, в том числе за счет попыток обхода конкурсного порядка осуществления закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд.

Но и то правда, что "к 2005 году были финансово обеспечены наиболее неотложные нужды, которые на протяжении ряда лет накапливались в бюджетном секторе. С этого времени появилась возможность начать формирование качественно новой политики государственных расходов, направленной на последовательное повышение жизненного уровня населения, устранение инфраструктурных ограничений социально-экономического развития страны, повышение качества государственных и муниципальных услуг, качественную модернизацию военной организации государства, обеспечение должного уровня безопасности его граждан".

Так что пусть не все, но многое должно получиться.