Инфраструктурные облигации. Это один из ключевых инструментов финансирования долгосрочных проектов

- Хафиз Миргазямович, почему вообще возникла необходимость в таком, на первый взгляд, "экзотическом" финансовом инструменте, как инфраструктурные облигации?

- Дело в том, что выпуск инфраструктурных облигаций - один из эффективных инструментов привлечения долгосрочного финансирования при реализации проектов с длительными сроками освоения. А для того, чтобы они стали универсальным инструментом, применяемым при реализации проектов в различных отраслях, необходима нормативно-правовая база, регулирующая в том числе вопросы гарантии, формата проектов, статуса эмитентов и еще ряд моментов, связанных со спецификой консервативных финансов. Поэтому Стратегия развития финансового рынка на период до 2020 года отмечает необходимость внесения в российское законодательство изменений, обеспечивающих защиту прав владельцев инфраструктурных облигаций, а также возможность инвестирования в них средств кредитных организаций, пенсионных накоплений, пенсионных резервов негосударственных пенсионных фондов и активов ПИФов. Экспертный совет по законодательству о государственно-частном партнерстве одобряет принятие подобного закона, но считает целесообразным внести отдельные изменения и дополнения в предложенный законопроект.

- Какие положения законопроекта вы считаете наиболее существенными?

- Во-первых, у нас отсутствует законодательно закрепленное определение инфраструктурных облигаций. Правоотношения, возникающие в связи с их выпуском, обращением и погашением, регулируются федеральным законом "О рынке ценных бумаг". Отношения, возникающие в связи с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением концессионных соглашений, установлением гарантий прав и законных интересов сторон концессионного соглашения, регулируются федеральным законом "О концессионных соглашениях".

Предусмотренное федеральным законом правило о праве регресса, а также требование бюджетного законодательства об обязательном наличии у принципала обеспечения по выдаваемой государственной гарантии являются ключевым фактором, сдерживающим использование госгарантий для формирования инфраструктурных облигаций как инструмента фондового рынка. Ведь не каждый из предполагаемых эмитентов удовлетворяет требованию о наличии обеспечения по представляемым государством гарантиям. Применительно к концессиям это обстоятельство необходимо учитывать в совокупности с установленным в законе о концессиях запретом на передачу концессионером в залог своих имущественных прав по соответствующему соглашению.

В 2008 году Приказом ФСФР был дополнен перечень исключительных случаев, когда ценные бумаги могут включаться в котировальные списки без соблюдения некоторых из соответствующих требований, предъявляемых в рамках обычного порядка выпуска. Основным требованием Положения по отношению к эмитенту является заключение им концессионного соглашения, исходя из чего был введен новый термин "эмитент-концессионер". Это российское юридическое лицо, заключившее концессионное соглашение в порядке, предусмотренном законом о концессиях, концедентом по которому является Российская Федерация или любой ее субъект. Таким образом, основной проблемой применения инструмента инфраструктурных облигаций является их жесткая привязка к концессии. По существующей практике применения закона о концессиях в ближайшее время количество заключенных концессионных соглашений вряд ли вырастет в разы. Из чего, на наш взгляд, следует, что ожидать формирования рынка инфраструктурных облигаций в действующем правовом поле нецелесообразно.

- Что же тогда может дать принятие предлагаемого закона для заинтересованных участников этого рынка?

- Инфраструктурные облигации как самостоятельный институт не регламентированы российским законодательством и фактически представляют собой корпоративные облигации, выпускаемые эмитентом-концессионером, чтобы привлечь финансирование для реализации определенного концессионного соглашения. Предложенный проект поможет отрегулировать ряд ключевых вопросов, важных для обращения инфраструктурных облигаций. В нем дано определение "инфраструктуры", "инфраструктурной облигации", "инфраструктурного проекта", "проектного соглашения", введен институт технического аудитора, установлены требования для специализированной проектной организации. Кроме того, определено целевое расходование средств, полученных в ходе размещения инфраструктурных облигаций, и определены виды инфраструктурных проектов.

- Какие конкретно предложения внесены Экспертным советом?

- Из содержания законопроекта следует, что компетентным органом для рассмотрения споров, связанных с исполнением обязательств по облигациям, является государственный арбитражный суд. Таким образом, исключается возможность передачи споров на рассмотрение в третейский суд, в том числе в международный коммерческий арбитражный суд, что не соответствует международной практике. Более того, такое решение вместо защиты интересов инвесторов может повлечь их нежелание осуществлять инвестиции в проект. Это связано с тем, что базовым принципом ГЧП при выборе органа юрисдикции является определение суда, находящегося за пределами страны реализации проекта. Кроме того, у международных инвесторов может вызвать сомнение наличие достаточной квалификации у судей арбитражного суда для разрешения дел, связанных с реализацией проектов ГЧП, так как ни один из значимых проектов в этой области не был предметом рассмотрения в российских государственных судах. Поэтому мы предлагаем прямо указать в законопроекте, что споры в связи с инфраструктурными облигациями и проектным соглашением могут быть переданы на рассмотрение в третейский суд, в том числе коммерческий арбитраж, расположенный как в России, так и за ее пределами.

Законопроект также определяет "инфраструктурную облигацию" как специальную ценную бумагу, эмитируемую специализированной проектной организацией, чтобы привлечь денежные средства для создания или реконструкции объекта инфраструктуры. В то же время он дает достаточно обширное определение "инфраструктуры", в которое в том числе входят объекты нефтепереработки и нефтехимии. Таким образом, существует риск отнести практически любые облигации, формально соответствующие требованиям законопроекта, к инфраструктурным.

Представители профильных ведомств уже высказывали опасения о возможности расширения типов облигаций по отраслевому признаку предприятиями, которые не попадают под действия законопроекта. А при сопоставлении понятия "инфраструктурная облигация" и "специализированная проектная организация" становится очевидным, что цели выпуска облигаций не совпадают с целями создания СПО, что представляется нелогичным в рамках предлагаемого документа. Поэтому мы считаем необходимым рассмотреть возможность изменения названия самих ценных бумаг, например, на "проектные облигации" и привести в соответствие с остальными определениями законопроекта. Мы также предлагаем указать, что эмитенту не может быть отказано в выпуске иных ценных бумаг из-за совпадения всех или части признаков предлагаемых к выпуску ценных бумаг с признаками инфраструктурных облигаций.

- Как разрешаются подобные коллизии в странах, уже давно применяющих этот финансовый инструмент?

- Мировая практика обращения облигаций, с помощью которых финансируется инфраструктурный проект, предполагает, что они составляют лишь часть в общей структуре инфраструктурного финансирования. В нашем случае законопроект не позволяет четко определить возможность применения других инструментов финансирования инфраструктурных проектов наряду с инфраструктурными облигациями и возможность выпуска других ценных бумаг. Поэтому будет целесообразным указать, что инфраструктурные облигации - один из возможных инструментов финансирования инфраструктурных проектов, и дать определение инфраструктурной облигации как "эмитируемой специализированной проектной организацией, с целью привлечения денежных средств, предназначенных для финансирования создания, реконструкции и (или) эксплуатации инфраструктуры".

- Какая, на ваш взгляд, существует реальная проблематика при реализации долгосрочных проектов через планируемые инфраструктурные облигации?

- Учитывая, что в настоящее время в России есть ряд крупных инфраструктурных проектов, соглашения по которым уже заключены, а также ряд проектов, финансовое закрытие которых произойдет до вступления рассматриваемого проекта федерального закона в силу, очевидно, что они попадут под искусственно созданное ограничение по выпуску инфраструктурных облигаций. Отсюда наше предложение - целесообразно расширить сферу действия закона, предусмотрев возможность выпуска инфраструктурных облигаций в рамках проектов, проектное соглашение по которым было заключено до введения в действие порядка, предусмотренного законопроектом.

- Как данным законопроектом регулируются будущие "взаимоотношения" между концессионными соглашениями и инфраструктурными проектами?

- При сопоставлении объектов концессионного соглашения и перечня объектов инфраструктуры становится очевидно, что по отраслевому признаку инфраструктурные облигации могут рассматриваться в том числе как инструмент финансирования концессионных проектов. Однако противоречия, заложенные в порядке заключения и исполнения концессионного и проектного соглашений, делают по сути невозможным осуществление эмиссии инфраструктурных облигаций в рамках концессионных соглашений. В то же время мировая практика реализации проектов ГЧП рассматривает инфраструктурные облигации как один из ключевых инструментов финансирования долгосрочных проектов. В США, например, существуют две разновидности ценных бумаг, выпускаемых для привлечения финансирования инфраструктурных объектов: облигации, обеспеченные поступлениями, и облигации с общим обязательством эмитента, - и те, и другие активно применяются. Исходя из этого, мы предлагаем предусмотреть в законопроекте возможность выпуска инфраструктурных облигаций в целях реализации концессионных соглашений, а также указать, что нормы законопроекта к концессионным проектам не применяются, если иное не предусмотрено самим соглашением.

- Раз существуют различные виды инфраструктурных проектов, то определенную дифференциацию должны иметь и выпускаемые под них облигации?

- Безусловно. Законопроект предусматривает разделение инфраструктурных проектов на федеральные, региональные и муниципальные. Но при этом не очевидны юридические последствия такого разделения. Таковым является только положение, согласно которому государственная гарантия предоставляется субъектом, к уровню которого относится проект. Российская практика реализации инфраструктурных проектов показывает, что, как правило, инициаторами со стороны государства являются представители различных уровней власти. Кроме того, при определении собственника того или иного объекта инфраструктуры зачастую представляется затруднительным четко определить одного субъекта права собственности. Исходя из этой коллизии, Экспертный совет предложил закрепить возможность заключения проектных соглашений в том числе по инфраструктурным проектам, носящим смешанный характер: к примеру, федерально-региональные, регионально-муниципальные.

- Все проекты, связанные с бюджетными расходами, должны проходить конкурсную или тендерную процедуру. Насколько в этом процессе законна "прописка" инфраструктурных облигаций?

- Процедура конкурса вступает в прямое противоречие с процедурой заключения проектного соглашения, описанного в законопроекте. Таким образом, не представляется возможным сделать однозначный вывод о возможности эмиссии инфраструктурных облигаций в рамках концессионного соглашения. На наш взгляд, этот вопрос имеет большое значение для определения статуса инфраструктурных облигаций. Кроме того, в законопроекте не указывается, что при финансировании концессионных проектов за счет инфраструктурных облигаций проведение двух конкурсов на проект - концессионного и конкурса по законопроекту не требуется. Иное приведет к фактической невозможности использования данного инструмента финансирования для целей концессий. Отсюда вытекает необходимость предусмотреть, что при финансировании концессионных проектов за счет инфраструктурных облигаций порядок проведения конкурса, урегулированный законопроектом, не применяется, так как соответствующие правила предусмотрены федеральным законом "О концессионных соглашениях".

- Одним из главных критериев ценности любого финансового обязательства является его обеспеченность. Какие в данном случае налагаются обязательства на выпуск инфраструктурной облигации?

- Законопроект предусматривает порядок обеспечения обязательств по выплате номинальной стоимости инфраструктурной облигации, включая механизм государственной, муниципальной и банковской гарантии, а также залога будущих денежных требований, ценных бумаг или недвижимого имущества.

В настоящее время отсутствует механизм реализации такой разновидности обеспечения, как залог будущих денежных прав, что, по сути, исключает возможность применения такого инструмента в качестве обеспечения по инфраструктурным облигациям. И здесь мы также считаем целесообразным дополнить законопроект положениями о возможности обеспечения обязательств по выплате купонного дохода инфраструктурной облигации, а также в принципе расширить перечень допустимых способов обеспечения исполнения обязательств.