Не сладко федерализму в России...
Конгресс местных и региональных властей Европы (КМРВЕ) впервые проводил свое мероприятие на территории субъекта Российской Федерации и, конечно, организаторы испытывам некоторое волнение: смогут ли приехать все участники конференции, кто разделит хлопоты по проведению пяти рабочих заседаний? Все опасения оказались напрасными - в Казань приехало 120 человек из 13 европейских стран, а сотрудничество с Государственным Советом РТ оказалось конструктивным. Можно сказать, что вся программа выполнялась с европейской точностью, поэтому удалось сверить точки зрения по всем запланированным вопросам и провести заседание “круглого стола”.
Понятно, что разговор о статусе российских и европейских регионов, принципах регионализации и децентрализации, перспективах развития федерализма, вызвал интерес не только у непосредственных участников конференции, но и у представителей федеральной власти, субъектов РФ, зарубежных экспертных организаций. Так что гостей собралось очень много, и, пожалуй, никто из них не пожалел о том, что посвятил два июльских дня дискуссии в Казани.
На церемонии открытия конференции выступил Президент Республики Татарстан Минтимер Шаймиев. Он сказал, в частности, о том, что тема, предложенная для обсуждения, весьма актуальна как для Европы, так и для России. Успех объединения Европы в немалой степени зависит и от регионов, среди которых есть достаточно влиятельные на общеевропейском уровне. Если допустима подобная аналогия, то становление федерализма в России тоже во многом зависит от сильных регионов. К ним, безусловно, относится и Татарстан, который последовательно выступает с инициативами по дальнейшей федерализации государства. В России, действительно, сделан огромный шаг в направлении федерализма и демократии. Но по сравнению с опытом Европы наша страна находится еще только в самом начале этого непростого, но неизбежного пути развития.
Руководитель Татарстана подчеркнул, что, к сожалению, в российском политическом пространстве до сих пор слышны голоса, призывающие вернуться к унитарному устройству, ликвидировать республики, экономически “перекрыть” регионы. Но альтернативы федерализму уже не существует, а для того чтобы претворить в жизнь эту стратегическую цель, необходимо приложить много сил.
Базовым элементом российской государственности глава республики назвал полиэтничность и поликонфессиональность. Как вывод: федерализм в России невозможен без отражения интересов народов в его государственном устройстве. Россия не может строиться по принципу “плавильного котла”, ее основа - “единство многообразия”. Потому что федерализм - не просто форма государственного устройства, а прежде всего особое мировоззрение, главной чертой которого является умение ценить уникальность и разнообразие народов и их культур, признание неотчуждаемого права людей, народов, наций, регионов выражать и отстаивать собственные интересы.
В выступлении Минтимера Шаймиева отчетливо прозвучала мысль о том, что для достижения стабильности в обществе, успешного продолжения экономических и политических реформ в России необходимо реализовать принцип разграничения полномочий между разными уровнями власти. В такой многообразной стране, как Россия, просто невозможно (да и не нужно!) все учитывать в федеральном законодательстве. Поэтому процесс заключения договоров, начавшийся в 1994 году с нашей республики, уже назван “моделью Татарстана” и доказал свое право на жизнь.
Все ждали, конечно, ответной реакции на это эмоциональное выступление со стороны федеральной власти. Но надо заметить, что зачитанные на конференции послания Председателя Совета Федерации Сергея Миронова и Полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе Сергея Кириенко были более чем сдержанны. Первый заметил, что укрепление федерализма - реальность и региональная политика требует тщательного рассмотрения. Второй напомнил о том, что сама история свидетельствует о возможностях регионов, и выразил надежду, что представительный состав конференции поможет обсудить сложнейшие региональные проблемы на древней земле красавицы Казани.
Куда более конкретным оказалось выступление президента Палаты регионов КМРВЕ Джованни Ди Стази. Он сказал очень просто и понятно о том, что Россия уже интегрирована в европейский процесс, где, как известно, отдается дань “единству в многообразии” и существует достойное партнерство регионов.
Выступивший на первом рабочем заседании конференции заместитель Секретаря Европейской комиссии по демократии Томас Маркерт также определил суть федерализма как сотрудничество, при котором соблюдаются все установленные правила, а в качестве арбитра выступает Конституционный суд. Федерализм, по убеждению зарубежного эксперта, предоставляет много возможностей для того, чтобы поддерживать “единство в многообразии”. Однако это все-таки не панацея и не единая модель государственного устройства, потому что у каждой страны - своя ситуация, а значит, и собственный путь.
С точки зрения заместителя руководителя администрации Президента РФ Дмитрия Козака, сегодня ключевая проблема для России - это разграничение полномочий между федеральной властью и регионами. Судя по этому выступлению, главный смысл реформы, осуществляемой сегодня в России, как раз и заключается в том, чтобы прийти к консенсусу и освободить регионы от излишнего вмешательства федерального центра. В принципе нет возражений против “индивидуальных договоров” с некоторыми субъектами Федерации. Но в этом отношении позиция Москвы остается неизменной - дополнительные полномочия должны предоставляться лишь с согласия остальных российских регионов и Государственной Думы. По подсчетам специалистов, на эту процедуру может быть затрачено несколько лет.
Председатель комитета по делам Федерации и региональной политики Совета Федерации Александр Казаков уверен в необходимости ощутимой поддержки сильных регионов и считает, что именно они являются основой Федерации. Но такие “подходы и оценки” сейчас в России как бы политически невыгодны, что является большой ошибкой.
Выступление председателя Конституционного суда Республики Татарстан Сайфихана Нафиева было посвящено проблемам становления и развития Основного Закона РТ. Представителю нашей республики удалось максимально приблизить к местным условиям уже известную формулу “единство в многообразии”, которая была озвучена на конференции как “национально-культурное разнообразие, связанное политическим единством”.
Одним из ведущих российских политиков на конференции констатировался такой факт: “За последние 10 лет в российской региональной политике не было допущено непоправимых просчетов”. Но ведь нельзя и не признать, что до сих пор мы не имеем конкретных ответов на многие “региональные” вопросы. Если, например, признается автономия, то до каких пределов? Если существуют договорные отношения, то почему меняются критерии их выполнения? Если государство именует себя многонациональным, то к чему затевать переполох с латиницей и кириллицей?
Нынче появилась хорошая возможность узнать, как все эти “уроки” проходили зарубежные страны. Каждое выступление посланцев Совета Европы было своеобразным экскурсом в историю своей родной страны, где федерализм тоже приживался очень непросто. Да и сейчас, как выяснилось, реформы продолжаются в Испании, Италии, Австрии. Полезно было, например, услышать, что некоторые статьи Конституции Бельгии предоставляют регионам и общностям страны право частично изменять структуру государственных институтов без согласия федерального центра. Повод к размышлению - информация о том, что шотландский парламент, восстановленный спустя три столетия, иногда выходит за пределы своей компетенции без всяких для себя последствий и обсуждает наравне с центральным парламентом вопросы внешней политики всего государства. Не помешало, разумеется, еще раз удостовериться в том, что “хрестоматийный” федерализм по-швейцарски - это компромисс между интеграцией и равновесием жизненных условий с одной стороны, и региональной самостоятельностью и многообразием - с другой.
Следует заметить, что в выступлениях россиян почти не слышалось оптимистических нот. С большой обеспокоенностью говорили о судьбе федерализма в России в первую очередь представители национальных республик. Так, профессор Казанского государственного университета Мидхат Фарукшин предположил, что “недолгий век федерализма в России завершается и адепты унитаризма могут взять реванш”.
По мнению известного политолога, на пути федерализма в России много препятствий. Одним из основных является доминирующая в нашем обществе политическая культура, которая традиционно отдает предпочтение жесткой централизации перед разумной децентрализацией, силовым методам разрешения спорных вопросов перед процедурами согласования интересов, компромиссов и консенсусов. Однако у России нет иного демократического развития, кроме федерализма, потому что унитарное государство всегда восприимчиво к авторитаризму.
О том, что субъекты Федерации переживают нынче не самые лучшие времена, говорила на конференции и депутат Государственной Думы Флюра Зиятдинова. Она привела статистические данные, свидетельствующие о минимальном реагировании российского парламента на законодательную инициативу с мест и еще очень убедительно доказала, что слухи о возможном укрупнении регионов уже не просто “витают в воздухе”, а начинают документально оформляться в российских структурах, хотя федеральный центр не вправе перекраивать карту России по своему усмотрению.
Добавил головной боли экспертам Совета Европы еще один российский парламентарий - Фандас Сафиуллин. Он сначала зачитал, а потом передал в президиум текст своего заявления, где идет речь об ущемлении прав нескольких национальных меньшинств после принятия федерального закона, открывающего “зеленую улицу” только русскому алфавиту. Депутат обратился с просьбой к зарубежным гостям предложить Совету Европы заслушать отчет Российской Федерации о выполнении “Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств”, которую наша страна ратифицировала еще в 1998 году.
Каждое заседание европейской конференции подтверждало мысль о том, что такой предмет обсуждения, как региональная политика, поистине неисчерпаем. От традиции не отступили и собравшиеся за “круглым столом”, где в роли ведущего выступил председатель Совета Ассамблеи народов России Рамазан Абдулатипов. О позитивном опыте автономных регионов как источнике вдохновения при разрешении конфликтов в Европе увлеченно поведал вице-председатель Парламентской ассамблеи Совета Европы Андреас Гросс. Он сообщил о том, что у каждого государства есть от 25 до 30 критериев для погашения конфликтов, и дал практический совет - “если не полагаетесь друг на друга, то доверьтесь правовым структурам”.
Но оптимизм уроженца Швейцарии опять же разделили далеко не все уроженцы России. Одни тут же вспомнили про политику кнута и пряника, которую по-прежнему проводит федеральный центр по отношению к регионам. Другие заметили, что в России до сих пор не “расшифровано” такое определение, как “федерация”. Третьи посетовали, что Москва отвергает разумные проекты реформирования власти и берется за выполнение тех программ, которые не сулят ничего хорошего регионам.
Депутат Государственного Совета Республики Татарстан Марат Галеев уверен в том, что “правила игры” в России устанавливаются пока только федеральным центром, который имеет возможность манипулировать финансовыми потоками. Попытка диктовать, не учитывая требования времени и мнение людей, приводит к конфликтным ситуациям. Что касается двусторонних договоров, то из государствообразующих они превратились в некие декоративные придатки и не имеют законодательной прочности. Татарстанский парламентарий назвал главной ценностью европейской конференции настойчивое напоминание о том, что успешное государственное строительство возможно лишь на принципах демократии и цивилизованных взаимоотношений с регионами.
Кстати, почти все участники конференции готовы были и дальше продолжать дискуссию. Но программа уже подходила к завершению и, конечно, пришло время “подвести черту”. С заключительным словом выступил Председатель Государственного Совета РТ Фарид Мухаметшин. Он сказал о том, что из множества интереснейших докладов и сообщений стало очевидно: федерализм в Европе многообразен, имеет различные формы. Но у каждой из них есть общий знаменатель - “единство в многообразии”. Регионы должны обладать правовыми полномочиями и, самое главное, следовать принципу субсидиарности.
Как заметил глава татарстанского парламента, было бы гораздо проще строить унитарное государство, но простые решения далеко не всегда приводят к хорошему результату. К тому же не придется “изобретать велосипед”: можно обратиться к опыту зарубежных стран, где уже “обкатаны” многие прагматичные и эффективные решения.
Участники конференции приняли декларацию, в которой представлены выводы и рекомендации по дальнейшему развитию федерализма в Европе и России. А на прощанье зарубежные эксперты высказали такое пожелание: “Вам нужна новая решимость, новая демократия - и тогда в России все будет хорошо!”