Спрут российской бюрократии
Вброшенная недавно в очередной раз тема «разбюрокрачивания» страны привлекла к себе широкое внимание. Вкупе с мечтаниями о «цифровизации» и «революции в управлении» она выглядит сегодня частью новой повестки, с которой, вероятно, власть хочет начать очередной политический сезон. Но, на мой взгляд, ставка на подобные темы вряд ли может «сыграть».
Многие комментаторы уже отметили, что сокращения бюрократии добиться не удастся; перечислили все благополучно забытые прежние инициативы в этой сфере и проанализировали темпы «размножения» российского чиновничества. Однако, на наш взгляд, куда важнее остановиться на иных аспектах проблемы госуправления в России – как минимум, на трех.
Число российских чиновников может кого-то возмущать, но, мне кажется, не должно затмевать намного более важной темы – разделения властей. Это первое обстоятельство, на котором стоит сосредоточиться. Самих по себе чиновников в России немного – формально их число составляет 163 человека на 10 тыс. жителей и лишь на 20% превышает аналогичные показатели для США или Германии. Их доходы также не запредельны: средний чиновник зарабатывает около 41 тыс. рублей в месяц.
Однако положение этой группы в российском обществе существенно отличается от ситуации в США или Европе. Там чиновники являются как бы «интерфейсом» власти, выполняющим ее распоряжения, а в России они давно стали самóй властью, принимающей важные для людей решения.
Разделение властей, конкуренция за выборные должности, независимая судебная система и свободная пресса обеспечивают на Западе важный результат: чиновничество оказывается отделено от финансовых потоков и в большинстве случаев не может «продать» свои действия с какой-либо выгодой. Это не означает, что бюрократическая система в той же Америке действует безукоризненно, но масса решений, которые чиновники в России принимают легко (например, об «оптимизации» здравоохранения) бюрократы в других странах не могут принять вообще, так как подобные вопросы лежат в зоне ответственности выборных органов власти.
Поэтому главной проблемой в России является не число чиновников и не их официальные зарплаты, а масштаб обретенных ими функций, размеры коррупционного дохода и «захват» представителями бюрократии законодательной и судебной власти. Чиновники в России превратились в особую касту, практически вытеснив политику из жизни общества. Премьер, открывающий совещание с членами правительства вопросом о подготовке к отопительному сезону, мыслит как чиновник – и так же мыслят все депутаты, министры и губернаторы. В условиях, когда вся власть оказывается у чиновников, у них же оказываются и деньги: поэтому не стоит удивляться, что у очередного бюрократа обнаруживается чуланчик с миллиардами наличности.
Второй важный момент, который редко попадает в сферу внимания экспертов, заключается в том, что в России – и опять-таки в отличие от Запада – бюрократизировано не только государственное управление, но и экономика.
В стране действуют как гигантские госкорпорации, так и более 19 тыс. унитарных предприятий, руководство которых назначается чиновниками безо всякого контроля со стороны общества. Через эти структуры проходят суммы, сопоставимые с бюджетными потоками (а часто таковыми являющиеся), и их распределение становится прерогативой чиновников.
Иначе говоря, в стране помимо «классических» чиновников существует еще более многочисленная армия администраторов, выполняющих чиновничьи функции, но формально таковыми не считающихся.
Это имеет катастрофические последствия, так как деятельность многих хозяйствующих субъектов перестает мотивироваться экономическими соображениями; уничтожается конкуренция, завышаются издержки, инициируются бессмысленные, но приносящие выгоды бюрократам, проекты.
В свое время Дмитрий Медведев говорил о том, что только на госзакупках бюджет теряет до 1 трлн рублей в год; Счетная палата отчитывается о нецелевых расходах то в 770 млрд, то в 1,9 трлн рублей ежегодно. Смычка между чиновниками в учреждениях и в подконтрольных государству якобы коммерческих предприятиях видна сплошь и рядом. По сути, российское чиновничество сумело не только уничтожить грань между собой и политиками, но и устранило любые барьеры между собой и бизнесом. В результате возникла практически идеальная система, которая сделала государственное управление видом бизнеса и породила массу схем, узаконивших узурпацию чиновничеством политической власти и присвоение им богатств страны.
Эта система, на мой взгляд, нереформируема, так как давно уже стала в России нормой, а не отклонением от нее.
Еще одним обстоятельством, которое практически никогда не отмечается экспертами, является характер потребления российской бюрократии. В Соединенных Штатах или в европейских странах он имеет подчеркнуто рыночный характер: чиновники получают достаточно высокое (но не запредельное) жалование и сами оплачивают все свои расходы. Эта система, замечу, сложилась в Европе еще в раннее средневековье, когда монаршие дворы начали закупать все необходимое на рынке, а не пользоваться услугами специально содержавшихся ремесленников, что было характерно для, например, Римской империи.
Сегодня подобный принцип очень важен: государственные служащие выступают важной когортой обеспеченных потребителей – частью высшего слоя среднего класса.
В России потребление бюрократии остается нерыночным: на госструктуры работают десятки тысяч водителей с их «служебными» машинами; квартиры чиновники получают по мифической стоимости; они окружены собственными ведомственными системами здравоохранения, домами отдыха и санаториями.
Все это укрепляет представление о бюрократии как о касте, «живущей в другой стране» и потому не имеющей адекватного представления о настоящей России.
Этот растущий разрыв воплощается не только в подрыве экономической конкуренции, но и в растущем непрофессионализме, обусловленном в том числе и непониманием как существующих в стране проблем, так и их истинного масштаба.
Еще раз повторю: проблема России – не в количестве чиновников или их официальной цене для общества. Чиновники – вполне полезные в современном обществе люди, выполняющие важные и нужные функции. Нигде в мире их пока не становится меньше, даже несмотря на то, что во многих сферах деятельности автоматизация приводит к массовому сокращению рабочих мест. Проблема России состоит в том, что чиновничество, которому в нормальной стране противостоят, с одной стороны, политики, а, с другой – предприниматели, сумело разрушить отделяющие его от них мембраны и «внедриться» в эти сферы, как раковая опухоль вживляется в здоровые ткани.
Может ли страна в перспективе излечиться от подобного недуга? Мне кажется, что для оптимизма довольно мало оснований. И дело вовсе не в традициях «сильной» (а на деле скорее самодержавной) власти, которая сложилась в России и предполагает контроль государя или государевых людей над обществом и экономикой. Сегодня над Россией тяготеют два вполне современных проклятия, объясняющих сложившееся положение вещей гораздо лучше любых апелляций к истории.
С одной стороны, это «политическое проклятие». Демократизация российского общества в 1988-1999 годах наложилась на один из самых болезненных периодов в истории страны. Политизация стала считаться синонимом хаоса и безответственности, а интерес людей к политической карьере – чем-то заведомо порочным. Можно вспомнить слова многих отечественных руководителей о том, что оппозиционеры не заботятся о судьбах страны, а «пытаются нажить политический капитал»: хотя именно этим политик и должен заниматься.
И чем больше «наживание политического капитала» стало считаться вредным, тем больше возможностей нажить финансовый капитал появлялось у чиновников. Однако даже несмотря на то, что у россиян сегодня сложно обнаружить пиетет в отношении бюрократов, политика остается в их представлении чем-то недостойным и вредным. Протесты 2011-2012 и 2019 годов, которые следует отнести к «постполитической» эре в истории страны, несопоставимы по массовости с протестами «дополитической» эпохи 1980-х. И пока такое положение сохраняется, никакая реальная дебюрократизация в стране невозможна.
С другой стороны, существует «экономическое проклятие». Россия сегодня пусть и не целиком живет за счет нефти (как Саудовская Аравия, например), но все же более половины бюджетных доходов поступает в виде ренты. Это позволяет бюрократии перераспределять их, создавая у населения иллюзию того, что государство ему что-то «дает».
Подобное положение вещей порождает дихотомию власти и бизнеса, которые в глазах населения противостоят друг другу как кто-то, кто что-то дает и как кто-то, кто что-то требует. Наличие под контролем бюрократии огромных финансовых средств, которые люди не могут считать ими сами заработанными, порождает столь же уничижительное отношение к бизнесу, как и к политикам. Проблема в данном случае усугубляется тем, что с каждым новым этапом развития страны бизнес все более бюрократизируется и утрачивает способность быть субъектом перемен.
Россия сегодня – страна не только победившего чиновничества, но и сформировавшегося бюрократического мировоззрения и самовосприятия. В такой ситуации никакой революции в управлении произойти не может; система должна разрушиться под тяжестью собственной неэффективности, чтобы на ее месте была построена новая. Однако, вспоминая отмеченные «проклятия», я не стал бы недооценивать ее жизнеспособности. Бюрократия ослабит контроль над страной только тогда, когда грабить будет уже нечего – но от этого времени нас отделяют долгие десятилетия.
