Ничья копилка. Почему правительство не может добиться экономического роста
Ограничения, мешающие росту, хорошо известны, и вроде бы у правительства в российской системе есть все возможности с ними бороться. Оно вполне могло бы сопротивляться лоббизму госкапиталистов – закон и регламент позволяют. Однако вместо того чтобы взять курс на автономизацию, правительство превратилось в место ритуальных встреч влиятельных с точки зрения должности людей, которыми манипулируют чиновники президентской администрации и госкапиталисты.
На первый взгляд исполнительная власть в России работает нормально: российский бюджет рекордно профицитен, инфляция на исторических минимумах, курс рубля отвязался от цены нефти, прежние льготы для предпринимателей работают и бесконечно разрабатываются новые.
Но что-то идет не так. Экономика растет медленно, публикации статистических показателей сопровождаются скандалами и не вызывают доверия, социальная сфера не реформируется и местами деградирует, национальные проекты пока существуют только в бюрократической реальности, население беднеет и не ждет ничего хорошего.
Власти объясняют депрессию россиян эффектом «черных очков» и обещают, что новости станут еще лучше. Однако без существенного экономического роста информационная пилюля в лучшем случае останется незамеченной, а в худшем вызовет отторжение.
Недостижимый рост
Высокие темпы экономического роста – давний приоритет Владимира Путина. Интересы развития России требуют ежегодного роста ВВП минимум на 5–6% в ближайшее десятилетие, говорил он в послании Федеральному собранию в 2012 году. На следующий год экономика резко замедлилась, а затем ушла в минус.
В послании 2016 года запросы президента стали скромнее: на рубеже 2019–2020 годов выйти на темпы выше среднемировых, то есть больше 3% ВВП в год. Сейчас это закреплено в качестве плоходостижимой национальной цели. Потенциал роста российской экономики ограничен 2% ВВП в самом оптимистичном сценарии, признают в Центробанке и Минэкономики. Текущий прогноз – менее 1% в год даже при дорогой нефти.
На темпах роста российской экономики серьезно сказываются такие решения правительства, как продолжение консолидации расходов бюджета (в постоянных ценах траты пока не вернулись даже на уровень 2013 года) и повышение НДС. Другая национальная цель, тесно увязанная с динамикой экономики, – доходы населения. Падающие пятый год подряд доходы ведут к снижению спроса, что в конечном счете сказывается и на динамике экономики. Выходит замкнутый круг.
Отвечающие за рост в правительстве вице-премьер Антон Силуанов и министр экономического развития Максим Орешкин перекидывают ответственность на частный бизнес, который вместо ответственного поведения демонстрирует «нигилизм», и Центробанк, якобы «проспавший» пузырьпотребительского кредитования.
По версии Силуанова, правительство для разгона экономики все уже сделало: часть денег перераспределили через бюджет на нацпроекты, дали льготных кредитов малому бизнесу, приняли план по увеличению инвестиций в ВВП, пообещали либерализацию законодательства и реформу контрольно-надзорной деятельности.
Правительство считает, что условия для инвестиционного бума уже созданы, а бизнес может чувствовать себя спокойно, даже если он далек от государства, но работает честно и платит налоги.
Уголовные преследования бизнесменов и инвесторов эту логику полностью разрушают. Экономическая непредсказуемость, отсутствие конкуренции и давление на предпринимателей свели к минимуму их активность. По опросу ВЦИОМ: 71% предпринимателей считают условия ведения бизнеса в России неблагоприятными, каждый второй верит, что ситуация будет только ухудшаться в ближайшие пять лет.
В России 2019 года инвестиционный климат определяется не правительством (ответственным за него в силу закона и регламента), а силовиками, за которыми стоит президент. Таким образом, любое движение, направленное на ограничение силовых структур, приведет не только к улучшению инвестиционного климата, но и к ослаблению политического влияния президента.
Аналогичная проблема с реформой контрольно-надзорной деятельности, которая, по словам некоторых участников правительственных совещаний, упирается в слово «прокуратура». Любая либерализация контроля трактуется прокурорами как коррупционный лоббизм со стороны бизнеса.
В регионах ситуация еще хуже. Там силовики назначаются указами из центра, их ротируют каждые несколько лет. Такой подход, по замыслу, должен не позволить им срастись с местными элитами. Но по факту картина выходит следующая: на федеральном уровне исполнительная власть и надзорные органы еще могут договориться о снижении нагрузки на предпринимателей, а вот на местах, где прокуроры и контролеры участвуют в оперативках у губернаторов, неугодный местным властям бизнес или, наоборот, слишком хороший, чтобы им владели неблизкие к губернатору предприниматели, может быть раскатан контрольно-надзорной машиной.
Прокуроры и контролеры участвуют в различных формах рейдерства либо просто используются для сведения счетов между местными элитами. Пожаловаться на их действия в вышестоящие инстанции предпринимателям, зачастую находящимся в СИЗО, проблематично. Получается, что централизация в России носит исключительно декларативный характер, что стоит экономике несколько процентов роста ВВП.
Придержанный бюджет
Поддержать рост экономики возможно через бюджетную политику. Бюджетный процесс – один из наиболее важных регулирующих инструментов правительства и ключевой элемент политики централизации. Пик централизованного управления российской экономикой пришелся на 2009–2010 годы, когда правительство лихорадочно боролось с последствиями мирового финансового кризиса. Премьер Путин буквально в ручном режиме управлял отраслями хозяйства, распределяя средства федерального бюджета.
Такой подход сохранился и при премьере Медведеве, но стал значительно менее эффективным. В немалой степени за этот провал ответствен и сам Медведев. Бюджетный процесс его предыдущего кабинета был выстроен следующим образом: с весны и до внесения проекта бюджета в Госдуму осенью министры, по сути, занимались распределением денег между различными отраслями хозяйства.
Главной претензией чиновников, посещавших совещания у премьера, было собственно отсутствие принимаемых на совещаниях решений. Проекты решений готовились, но Медведев, вместо того чтобы высказаться содержательно, например по вопросу оптимального распределения бюджетной поддержки между образованием, здравоохранением и промышленностью, предлагал собраться еще раз. Роль коллективного премьера тогда взял на себя Минфин, приверженный политике консолидации бюджетных расходов и создания резервов.
На втором премьерском сроке Медведев полностью потерял интерес к бюджетному процессу и реорганизовал правительственную бюджетную комиссию, подчинив ее Антону Силуанову, который работает вице-премьером с приставкой «министр финансов». На бюрократическом языке это означает, что другим вице-премьерам и министрам теперь нужно договариваться о расходах не с премьером, а в Минфине.
Аналогичная история произошла с национальными проектами, для финансирования которых теперь не нужно вносить поправки в закон о бюджете и согласовывать его с Госдумой – достаточно изменений в сводной бюджетной росписи. Кураторы нацпроектов могут менять паспорта и, соответственно, перераспределять средства, но финальное слово в выделении денег (право менять бюджетную роспись) все равно осталось за Минфином.
Премьеру в таком случае остается контролировать форму – проводить ритуальные заседания президиума совета по нацпроектам. В схеме контроля за содержанием расходов поменялась точка сборки: раньше был премьер, теперь стал Силуанов. Но последний еще и министр финансов, поэтому по-прежнему живет в логике, как эффективно сохранить, а не потратить, что приводит к сбоям в финансировании и угрозе отмены ряда проектов.
Предполагается, что существенная часть финансирования национальных проектов должна прийти из внебюджетных источников. То есть государство своим примером покажет, что в России можно инвестировать в инфраструктуру и развитие, а затем за ним должен последовать бизнес. Но, несмотря на объявленные масштабные планы, рост ненефтегазовых доходов бюджета (за первое полугодие 2019 года – 15,5%) практически не сопровождается аналогичным ростом расходов (всего 3,7%). Это говорит о том, что собранные налоговой службой доходы не перераспределяются для поддержки экономического роста, а придерживаются правительством. На таком фоне осторожный подход бизнеса к участию в нацпроектах выглядит логичным.
Пиар вместо решений
Чтобы население почувствовало обещанный президентом и правительством рост доходов хотя бы на 2%, экономика должна расти примерно на 4% в год. Ничего подобного при текущей экономической политике не предвидится. Ограничения, мешающие росту, известны: слабая конкурентная среда между частными и государственными компаниями, растущие аппетиты госкапиталистов, неразвитость малого и среднего бизнеса, угрозы со стороны силовиков и контролеров, высокая доля неэффективных госкомпаний.
Вроде бы у правительства в российской системе есть все возможности бороться с этими проблемами. Оно вполне могло бы сопротивляться лоббизму госкапиталистов – закон и регламент позволяют. Конкурсы на подключение социальных объектов к интернету вместо закупки у единого подрядчика – государственного «Ростелекома» – хороший пример такой борьбы, правда, чуть ли не единственный.
Однако вместо того, чтобы взять курс на автономизацию, правительство превратилось в место ритуальных встреч влиятельных с точки зрения должности людей, которыми манипулируют чиновники президентской администрации и госкапиталисты. Повседневность кабмина вместо таргетирования роста и реального управления сводится к упаковке национальных проектов в тысячи контрольных точек, а единственный транслируемый чиновниками тезис: «Нацпроекты – панацея». «Нам надо лучше объяснять, что мы делаем», – пишет Медведев в колонке в «Известиях».
Продать этот тезис беднеющему населению, которое к тому же своими налогами оплатило проекты государства, при отсутствии экономического роста практически невозможно. Сохранение экономической политики в ее текущем виде гарантирует – роста не будет. 60% россиян считают, что люди не несут ответственность за действия своего правительства, следует из опроса Левада-центра. И похоже, ответственность придется нести президенту. В условиях, когда население не хочет слушать власть, эффективность пиар-инструментов ограничена. Сюжеты на телеканалах, публикации в СМИ и даже трансляция информации о нацпроектах в метро – не сработают. А значит, чем дальше, тем сложнее Кремлю будет удерживаться от использования одного из немногих оставшихся инструментов – кадрового.
Александра Прокопенко, независимый журналист, бывший обозреватель газеты «Ведомости».
