Реформы с французским лицом
В субботу, 17 ноября, по всей Франции прошли массовые протесты против повышения налогов на топливо, организованные «желтыми жилетами», которые еще неделю назад никому не были известны. Они повторяют историю протестных движений цифровой эпохи: возникнув в фейсбуке, не имея поначалу ни руководства, ни бюджета, ни офиса, инициатива попала на благодатную почву и вдруг мобилизовала гораздо больше людей, чем традиционные партии. Этот демарш послужил поводом обозревателю Carnegie.ru Сергею Михайлову присмотреться, что идёт не так у реформатора Эммануэля Макрона, но мы перепечатываем текст по другой причине, - из белой зависти к тому, насколько динамичными и продуманными могут быть реформы, даже в слывущей принципиально нереформируемой Франции.
Само повышение налогов придумал не Макрон, за это голосовал еще предыдущий состав парламента, руководствуясь стратегической задачей побудить французов переходить на более современный и чистый личный транспорт. Для этого был составлен и утвержден график повышения налогов на бензин и дизельное топливо. Возможно, правительство могло бы подождать с очередным введением налога, но Макрон заявил, что не намерен отступать и предпочитает облагать налогами потребление, а не труд. Это полностью соответствует его образу реформатора с широким народным мандатом.
В ответ «желтые жилеты» объявили об общенациональной акции протеста, в которой приняли участие более 280 тысяч человек более чем в двух тысячах мест по всей Франции. Один человек погиб, в столкновениях с полицией пострадали десятки, сотни арестованы.
Во Франции реформы гораздо проще объявить, чем реализовать. Французам в последнее время импонирует образ страны, способной на изменения с динамичным молодым лидером во главе, но сами изменения им нравятся гораздо меньше. Впрочем, из всех, кто пытался избавить французскую экономику хотя бы от части ее привычных этатистских черт, заложенных еще при де Голле, Макрону пока позволяют гораздо больше. Но и его реформы получаются с французским лицом.
Ловушка для французского реформатора
Осень 1995 года. Всю Францию сотрясают забастовки против плана социальной и пенсионной реформы, предложенного молодым, по политическим меркам 90-х годов, премьер-министром Аленом Жюппе. В ответ миллионы людей по призыву профсоюзов останавливают работу и выходят на улицы. Страна парализована. Правительство идет на уступки, президент Ширак объявляет досрочные парламентские выборы, на которых побеждают социалисты. Премьер-министр Жюппе уходит в отставку, его идеи отвергнуты.
С тех пор за Францией закрепляется репутация нереформируемой страны. Комментаторы с завистью говорят об успехах соседей по Евросоюзу, иногда их преувеличивая, и оплакивают самые высокие в Европе издержки работодателя при создании рабочего места. Новые президенты и премьер-министры сменяют друг друга, исполненные решимости провести преобразования, но спустя несколько лет виновато разводят руками.
Но полтора года назад, в мае 2017-го, 39-летний Эммануэль Макрон победил на президентских выборах, и один из главных его предвыборных лозунгов звучал так: я сделаю то, что никто не смог сделать за последние 20 лет.
Мир знает много примеров реформ, более или менее успешных. В одном случае нация обнаруживает, что какое-то время следовала неверной дорогой, и решается на фундаментальное изменение жизненного уклада, как это было, например, в бывших соцстранах при переходе к рынку. В других случаях нация может ощутить, что несколько сбилась с привычного и оправданного исторического пути, и тогда реформы призваны лишь скорректировать курс. Тут можно вспомнить опыт Тэтчер и Рейгана, не согласившихся терпеть у себя слишком много социализма и вспомнивших о старых и добрых англо-саксонских традициях: низкие налоги и отсутствие государства везде, где это возможно. Такие реформы могут быть болезненными, но в целом воспринимаются как новый шаг в рамках одного и того же пути.
Каково место Франции в этой несложной схеме? Исполнилось 60 лет Пятой республике, краеугольным камнем которой можно считать голлизм, по имени ее первого президента Шарля де Голля. Практически каждый политический деятель Франции не из числа социалистов считает своим долгом провозгласить, что он настоящий голлист, и даже социалисты признают наследство основателя Пятой республики, тем более что их с ним объединяет представление о большей роли государства и особом месте социальных гарантий во французской экономике.
И в этой части французский избиратель не хочет ничего менять. Его устраивает сочетание либеральной рыночной экономики и достаточно сильного и расточительного государства. С одной стороны, во Франции развит малый бизнес, французы привыкли нести ответственность за свою жизнь, но с другой – им нравится развитая сеть общественных услуг, и они считают нормальным, например, дотации государства железной дороге для поддержания убыточных, но социально значимых маршрутов.
Поэтому перед Макроном стояла непростая задача. Он должен был пройти между Сциллой нерешительных и косметических преобразований (тогда его обвинили бы в том, что он не выполнил предвыборные обещания и ничего не сделал) и Харибдой смелых, но слишком чувствительных решений (и тогда его упрекали бы в безответственном подрыве священных принципов голлизма).
Первые итоги
Надо сразу сказать, что имитацией реформ Макрон заниматься не предполагал. Образ динамичного и современного лидера, отважно отвергающего осторожность старой политики, обязывал его к активным действиям; новые указы и законопроекты не заставили себя ждать. Все они находились в русле обещаний предвыборной кампании, что должно было соответствовать представлению о президенте как человеке слова.
Началось все с реформы рынка труда, где проблемы были очевидны для всех на протяжении многих лет. Трудовой кодекс Франции составлял несколько томов, в то время как в соседней Швейцарии это маленькая брошюра. Малый и средний бизнес боялся нанимать сотрудника на постоянный контракт, не понимая, как его уволить, если плохо пойдут дела. Инвесторы относились к Франции как к стране, где можно отлично отдохнуть или даже поселиться, но от которой деньги надо держать подальше.
Однако предпринимательский климат – это только часть проблемы. В конце концов мир привык, что Франция по этому показателю, мягко говоря, не лидирует, да и бизнес внутри страны давно смирился с тем, что профсоюзы, бюрократия и общественное мнение непременно придумают для него какие-то ограничения. Главная цель трудовой реформы Макрона – это безработица.
Она сильно выросла после кризиса 2008 года и никак не желала уходить ниже отметки 10%. Предыдущий президент Олланд боролся с ней в течение всего своего срока, но так и не справился, что и объясняло его катастрофически низкие рейтинги и отказ баллотироваться на второй срок.
Решение проблемы безработицы, волновавшей французского избирателя гораздо больше, чем трудности бизнеса, тоже следовало искать в трудовом законодательстве. В 2010-х годах Франция как бы разделилась на две части: успешную и современную, с одной стороны, депрессивную и отсталую – с другой, где и сосредоточились безработные. Их пособие давало возможность сводить концы с концами, но квалификация не позволяла претендовать на рабочие места в экономике ХХI века.
План трудовой реформы Макрона представлял собой не только и не столько меры по снятию наиболее чувствительных барьеров для бизнеса, но скорее комплексные изменения в системе социальной защиты. При этом систему профессионального обучения предстояло создать чуть ли не с нуля, так как все были согласны, что она не работала.
Макрон, как и обещал, действовал быстро. Летом 2017 года трудовая реформа была объявлена, стремительно проведена через обе палаты парламента и вступила в силу с 1 января 2018 года. Ее основные положения направлены в большей степени на улучшение и упрощение налогового администрирования, а не на снижение фискального бремени. Критики Макрона справа утверждают, что налогов стало даже больше.
Отдельно надо сказать про масштабные преобразования в системе профессионального обучения, в которое правительство собирается инвестировать 15 млрд евро, и про перенос переговоров по трудовым спорам на уровень предприятий, что особенно важно для малого и среднего бизнеса, изнемогавшего в борьбе с могущественными и централизованными профсоюзами.
В целом трудовая реформа Макрона была воспринята обществом позитивно, как выполнение одного из ключевых предвыборных обещаний, а вялое сопротивление профсоюзов привело к очень скромным социальным протестам, которые никто не заметил. В то же время нельзя сказать, что для работающей Франции настала новая эра. Многие меры выглядят разумными, но не рассчитаны на быструю отдачу.
Далее последовала реформа образования, где Макрону удалось найти такие простые и очевидные решения, что даже непримиримые оппоненты выдавливают сквозь зубы слова одобрения. Речь идет о снижении вдвое количества учеников в классе для школ из неблагополучных кварталов. И опять все случилось быстро. С начала нового учебного года, в сентябре 2017-го, в начальные классы 2200 самых проблемных школ пришли 12 учеников, а не обычные 25. В этом году количество школ, участвующих в программе, еще увеличилось.
Идея этой меры понятна. Слабое качество образования в неблагополучных кварталах программирует отставание в базовых знаниях с самого младшего возраста. Далее ликвидировать пробелы очень сложно, и подростки из трудных районов закономерно пополняют ряды безработных и служат социальной базой для преступности и терроризма. Судьба выпускников сокращенных классов, возможно, через 10 лет подтвердит эффективность этого шага. В то же время никто не покушается на основы французского образования, столь милые сердцу избирателя, но осторожно критикуемые специалистами.
Весной 2018 года правительство объявило о начале реформы железных дорог. Непосвященному трудно представить, сколько отваги нужно иметь, чтобы замахнуться на исторические привилегии монополиста железнодорожных перевозок SNCF, представляющего собой бывшее Министерство путей сообщения, преобразованное в госкорпорацию. Из года в год она накапливала убытки, качество услуг ухудшалось, пассажиры были раздражены опозданиями поездов. При этом работники SNCF пользовались многочисленными льготами, включая более ранний выход на пенсию и доплаты за вредность производства, как если бы на дворе по-прежнему были времена чумазых машинистов и обходчиков с ломом.
Специфика этой реформы заключалась в том, что был заранее известен ее могущественный противник – железнодорожные профсоюзы, исторически сильные и радикальные. Переговоры между ними и правительством предсказуемо зашли в тупик, и в марте 2018 года была объявлена забастовка, продолжавшаяся до летних каникул и приведшая к убыткам более чем на 300 млн евро.
Реформа предполагала отмену всех особых льгот для железнодорожников, начиная с новых контрактов найма, и преобразование SNCF из государственного предприятия в акционерное общество, а также открытие с 2019 года сети железных дорог для эксплуатации другими компаниями, что предусмотрено обязательствами Франции перед Евросоюзом и не является, таким образом, выбором Макрона. Эта мера должна лишить SNCF монополии и запустить в перспективе механизм конкуренции в области железнодорожных перевозок.
Отдельным является вопрос долга SNCF, который превысил 54 млрд евро. Правительство после некоторых колебаний объявило о согласии принять на себя 32 млрд. Как быть с остатком? Возможно, обновленные железные дороги смогут генерировать такую прибыль, которая погасит эту разницу. Или, что более вероятно, этого не случится, и призрак приватизации, наводящий ужас на профсоюзы, снова напомнит о себе.
Разумеется, профсоюзы не могли принять эти предложения. Забастовка началась в марте 2018 года, и в первые недели в ней участвовало примерно 30% железнодорожников, которым удалось во многих районах парализовать движение поездов. Но особого впечатления эта акция на правительство не произвела, и оно продолжило одновременно и вести переговоры с профсоюзами, стараясь их расколоть (среди них есть и умеренные, и непримиримые), и настаивать на законодательном утверждении реформы в парламенте.
В июне состоялось окончательное голосование в обеих палатах, и в глазах французов забастовка потеряла всякий смысл, потому что, если закон принят, его надо соблюдать, а не оспаривать. В июле протест выдохся, забастовка остановилась.
Все пошло как-то не так
Сегодня во Франции нельзя избавиться от ощущения некоторого дежавю. Вроде бы полным ходом идет осуществление плана реформ. Объявлено, что скоро появится проект преобразований пенсионной системы. Кроме того, изменено миграционное законодательство и судебная система, выдвинуты масштабные планы реформирования ЕС. Президент не устает повторять, что не отступит и пройдет свой путь до конца. Казалось бы, все хорошо.
Но уровень поддержки Макрона, в первый год превышавший 40%, сейчас снизился до 30%. Получается, что Макрон повторяет путь своих незадачливых предшественников, несколько флегматичного Олланда и чрезмерно предприимчивого Саркози, реформаторские усилия которых придирчивые французы не оценили.
Претензии в основном формулируются следующим образом: реформы воспринимаются значительной частью общества как несправедливые и непонятные. Первая часть упрека касается образа Макрона как «президента для богатых», который делает налоговые подарки предпринимателям и инвесторам, а бюджет приходится наполнять всем вместе. Этот взгляд во многом объясняется традициями левой Франции, не желающей мириться с растущим социальным расслоением.
Второй пункт недовольства, возможно, связан с недостаточно внятным объяснением намерений правительства, последовательности его действий и, переходя на индивидуальные качества президента, с некоторой самоуверенностью Макрона, с той частью его образа, где он оценивается комментаторами как «высокомерный» и «невнимательный».
Усугубляют положение пока не очень хорошие результаты в экономике. Рост ВВП Франции в 2017 году составил 2,3%, в 2018-м ожидалось сначала 2,1%, но прогноз уже пересмотрен в сторону понижения, примерно до 1,7%. Безработица снизилась до 8,9% (в соседней Германии она 3,5%). В целом это приемлемые показатели, хотя критики утверждают, что заслуг Макрона в них нет, просто экономика еврозоны вышла из кризиса. Но их сложно подать как успех.
Опасность для Макрона заключается в завышенных ожиданиях. В предвыборной кампании он отрекался от мира старой политики с ее узкопартийными интересами и провозглашал новый подход, сочетающий компетентность и прозрачность. Прошел год – и французский избиратель с изумлением обнаружил, что все очень узнаваемо. Не только политическая кухня во всем ее многообразии, но и методика реформ, в которой всегда есть место компромиссам.
Широкие натуры не устраивает масштаб преобразований – в самом деле, снижения налогов вдвое не предлагается. Но здесь скорее философский вопрос: нужны ли, да и возможны ли в такой стране, как Франция, радикальные реформы? Многие законы действуют более ста лет, социальные и экономические связи устоялись и сбалансировались, люди не хотят резких перемен. Вместе с тем ХХI век диктует свои правила, и Франция не согласна становиться страной музеев и пенсионеров. Но и менять свое специфическое социальное и государственническое лицо не готова тоже.
Уровень мобилизации протеста «желтых жилетов», а также поддержка его в обществе, по данным социологических опросов, говорят о том, что недовольство очень глубоко. Хорошая новость для Макрона в том, что «желтые жилеты» категорически отказались от совместных действий с оппозицией или профсоюзами, заявляя об аполитичности своего движения.
Из-за падения рейтинга Макрон как политик приблизился по популярности к Марин Ле Пен, но как реформатор он пока вне конкуренции. Однако от его реформ бессмысленно ждать радикализма Тэтчер или Бальцеровича. Чтобы добиться хоть каких-то результатов, им придется быть с французским лицом.
