Вирус поляризации в США угрожает всему миру, в том числе и России
Считается, что общенациональные кризисы должны сплачивать американцев. Но сегодня, когда страна под руководством крайне противоречивого президента столкнулась одновременно с небывалой пандемией и обострением застарелых проблем расизма и неравенства, раскол в американском обществе глубок, как никогда. Негативные последствия этого раскола проявляются не только внутри страны, но и в ее внешней политике, пишет в The Atlantic президент Фонда Карнеги за международный мир, экс-заместитель госсекретаря США Уильям Бернс (William J. Burns). И эти последствия, добавим, уже в ближайшее время могут негативно сказаться на России.
Из внутренней политики поляризация проникла и в американскую дипломатию. Партийные склоки дезориентируют внешнюю политику, каждая новая администрация отменяет прежние международные обязательства, институты политизированы, а разногласиям не видно конца. Неспособность достичь компромисса внутри страны начинает предопределять поведение США за рубежом. Раньше осознание общей цели, к которой движется страна, придавало устойчивость американской внешней политике, но сегодня оно отсутствует, и это ослабляет дипломатию.
Споры между партиями по вопросам внешней политики начались не вчера. Как карьерный дипломат, я сам участвовал в ожесточенных дискуссиях по многим вопросам – от политики в Центральной Америке в эпоху Рейгана до войны в Ираке два десятилетия спустя. У нас было много болезненных расхождений и трудных политических споров, а приход новой администрации в Белый дом не раз резко менял внешнеполитический курс.
Однако, как показывает в своем исследовании профессор Стэнфордского университета Кеннет Шульц, доходящая до шизофрении вражда между партиями все больше превращается в правило, а не исключение. Ратификация Сенатом международных договоров в последние десятилетия стала труднопреодолимой процедурой, а при президенте Обаме – так и вообще почти невозможной. Даже когда в 2012 году Боб Доул, ветеран Второй мировой войны, получивший тяжелое ранение, а позднее лидер сенатского большинства и республиканский кандидат в президенты, въехал в зал заседаний Сената на инвалидной коляске и попросил своих однопартийцев ратифицировать Конвенцию по правам инвалидов, составленную на основе американского права, почти все они проголосовали против – лишь бы не дать Бараку Обаме приписать себе эту победу.
Тогда казалось, что противостояние между партиями достигло дна. Но президент Дональд Трамп сумел это дно пробить – как бывает почти cо всем, что он делает. Став президентом, он принялся бодро и весело разрывать одно соглашение за другим, не предлагая никакой альтернативы. В мусорное ведро полетели ядерная сделка с Ираном («недоразумение»), Парижское соглашение по климату («очень несправедливое») и Транстихоокеанское партнерство («насилие над нашей страной»), над которыми работала предыдущая демократическая администрация. Недавно президент вышел из Договора по открытому небу, следующим может стать договор СНВ-3. Тем временем администрация, подражая генералу Баку Терджидсону из фильма «Доктор Стрейнджлав», угрожает возобновить ядерные испытания и развязать новую гонку вооружений, которая «пустит по миру» соперников США.
Участие конгрессмена Майка Помпео в слушаниях по штурму американского консульства в Бенгази показало, как можно использовать внешнюю политику в качестве оружия во внутренней (где поляризация является целью, а не средством). Вступив в должность госсекретаря, Помпео отличился тем, что стал применять внутреннюю политику как оружие на международной арене. Скандал с импичментом – манипуляция отношениями с Украиной, чтобы, как выразилась Фиона Хилл, «выполнить внутриполитические поручения», – яркий, но не единственный пример.
Само по себе размывание двухпартийного консенсуса в вопросах внешней политики – еще не трагедия. У этого консенсуса хватало недостатков, слабостей и промахов. Но постоянные раздоры и тактика выжженной земли, ставшие отличительными чертами внутренней политики США в последнее десятилетие, калечат и американскую дипломатию. Последствия у этого самые серьезные. Особое внимание стоит обратить на три из них.
Во-первых, Америка во многом лишилась кредита доверия и былой репутации надежного и компетентного партнера. Термин «доверие» слишком затаскали в Вашингтоне, где президенты охотно применяют силу или упираются до последнего в безнадежных ситуациях – лишь бы показать, что США от своих слов не отказываются. Но в дипломатии доверие действительно играет важную роль, особенно в условиях, когда Америка уже не может действовать в одиночку или полагаясь только на грубую силу, а потому ее способность мобилизовать другие страны для решения общих проблем приобретает особое значение.
Если американские парламентарии не будут поддерживать достигнутые соглашения, проводить по ним непредвзятые слушания или хотя бы не перестанут дискредитировать их сразу же после подписания, то зачем друзьям или врагам США вообще вступать c нами в сколько-нибудь серьезные переговоры? И почему они должны верить, что американское правительство выполнит свои обещания? Помню, как один иранский дипломат спрашивал меня в особенно трудный момент на переговорах по ядерной сделке, почему он должен верить, что следующая администрация не решит просто разорвать соглашение. Не очень веря своим собственным словам, я ответил, что если все стороны будут придерживаться взятых на себя обязательств, то наша система его поддержит. Как оказалось, я сильно ошибался.
США погрязли в кризисе поляризации, а их репутация страны, способной вершить великие дела, которая и раньше была подмочена, теперь страдает еще больше. У других стран всегда были претензии к политике США и их геополитическому весу, но обычно они пусть и поневоле, но были вынуждены считаться с нашей компетентностью и силой нашего примера. Сегодня американское правительство не может добиться даже одобрения бюджета в Конгрессе, не говоря уже о том, чтобы возглавить мировую борьбу с разрушительной пандемией. Трамп однажды сказал, что иностранцы смеются над нами. В действительности дело обстоит гораздо хуже – они нас жалеют и в то же время нам не доверяют.
Вторым следствием поляризации стал отход от принципа аполитичности дипломатии. Я работал при десяти госсекретарях. У всех был прекрасно развит политический нюх, иначе бы их просто не назначили на эту должность. В то же время каждый из них четко отделял внутреннюю политику от внешней. Однако Помпео стал самым политически ангажированным госсекретарем на нашей памяти – он систематически оттесняет карьерных профессионалов, чтобы расчистить место для своих политических назначенцев, ведет войну против воображаемого «глубинного государства», наслаждается политическими склоками, нападает на «оппозиционные» СМИ, уничтожает механизмы контроля над своей деятельностью (например, недавно он уволил независимого инспектора Госдепартамента) и практически открыто использует Госдепартамент как трамплин для дальнейшей политической карьеры.
Если мир привыкнет к тому, что у США две разные внешние политики – демократическая и республиканская, то это еще больше усилит соблазн для других стран игнорировать карьерных дипломатов, вмешиваться в нашу внутреннюю политику и пережидать неудобную администрацию. Все это нанесет ущерб нашим национальным интересам.
Наконец, руководство страны подрывает возможности дипломатии, когда начинает свой «бескомпромиссный» подход не только во внутренней, но и во внешней политике. Я помню историю, как во время вторжения 2003 года в Ирак был выпущен плохо переведенный американский военный памфлет, который предназначался для армии Саддама Хусейна: вместо призыва «сдавайся или умри» там было написано «сдавайся и умри». Такой лозунг прекрасно отражает подход администрации Трампа к дипломатическим переговорам, ярким примером которого стала кампания «максимального давления» на Иран.
Американская дипломатия и раньше перенимала у Белого дома привычку к не требующему усилий максимализму. Ни к чему хорошему это не приводило. Но, раздувая поляризацию во внешней политике, нынешняя администрация больше, чем любая предыдущая, ограничивает потенциал американской дипломатии тогда, когда он больше всего необходим.
Отказываться от поляризации в принципе непросто, но, как пишет мой коллега Томас Каротерс, в Соединенных Штатах решить эту задачу будет особенно тяжело. Наша поляризация особенно острая – она продолжается дольше, чем в большинстве других стран, вбирая в себя этнические, идеологические и религиозные противоречия.
Поляризация нашей внешней политики по-прежнему затрагивает в большей степени политическую элиту, а не общество в целом. Это хорошая новость. Плохая заключается в том, что когда поляризация начинается среди элит, она редко этим ограничивается. А дальше остановить ее распространение становится практически невозможно.
Партийные разногласия сегодня отчетливо прослеживаются в трактовке множества внешнеполитических проблем, вроде борьбы с изменением климата или иммиграции. Но по некоторым ключевым вопросам американское общественное мнение расколото куда меньше, чем вашингтонские политики. Несмотря на призывы Трампа к тому, что «Америка прежде всего», большинство американцев считают, что США должны играть активную и ответственную роль в международных отношениях, поддерживать прочные союзы и работать над соглашениями о свободной торговле. Еще более важную роль играет растущее понимание необходимости вести такую внешнюю политику, которая будет отвечать нуждам и чаяниям американского среднего класса.
Внешняя политика должна скорее отвечать запросам американского общества, а не потомственной дипломатической элиты – этот принцип может стать хорошей отправной точкой для деполяризации, но одного этого недостаточно. Американское руководство должно продемонстрировать, что способно добиваться реальных результатов во внешней политике, а не просто подыгрывать мелким партийным пристрастиям внутри страны.
Это потребует работы с новыми политическими сообществами, в том числе с мэрами и губернаторами, которые придерживаются намного более прагматического подхода к международным делам, а также обновления институтов, занимающихся продвижением наших интересов. Руководство страны должно будет выработать новый внешнеполитический консенсус, который будет отражать новую глобальную реальность и внутренние приоритеты, и не поддаваться соблазну решить все проблемы, порожденные поляризацией, устроив один большой крестовый поход – даже в таком ключевом вопросе, как соперничество с Китаем.
Поляризация возникла в Америке задолго до прихода Трампа к власти. Изменения, которые могут произойти в ноябре, когда пройдут президентские выборы, окажут мощный терапевтический эффект, но не приведут к полному исцелению. Для преодоления проблем, вызванных пандемией и протестами, нужны время, дальновидность и упорный труд. Теперь, когда конкуренция в международных отношениях стала куда более острой, ошибки будут стоить дорого.
Русский перевод статьи – Carnegie.ru.
На снимке: спикер палаты представителей Нэнси Пелоси (Демпартия) рвет текст речи президента Трампа в Конгрессе. 5 февраля 2020 года.
